文｜彭澎广东省体制改革研究会执行会长

　　近几年，我国的城市落户政策在不断地放宽。从严控大城市，放开中小城镇落户，到逐步放宽大城市落户，几乎是一年一个更加宽松的政策推出。7月12日，国家发展改革委发布《“十四五”新型城镇化实施方案》更是把城镇落户限制放开放宽到了一个新的程度，即放开放宽除个别超大城市外的落户限制。

　　根据《方案》，放开放宽除个别超大城市外的落户限制，试行以经常居住地登记户口制度。全面取消城区常住人口在300万以下的城市落户限制，确保外地与本地农业转移人口进城落户标准一视同仁。全面放宽城区常住人口300万至500万的I型大城市落户条件。完善城区常住人口500万以上的超大特大城市积分落户政策，精简积分项目，确保社会保险缴纳年限和居住年限分数占主要比例，鼓励取消年度落户名额限制。

　　从《方案》来看，坚持城镇化与市民化的衔接非常重要。在城镇化进程中，专家、政府部门已经提出从“土地城镇化”转向“人的城镇化”。前者经常体现为房地产开发，后者则是要身份城镇化或者农民市民化。当然，农业转移人口市民化，有个原则是“存量优先、带动增量”，实际上就是先把“进城务工人员”市民化，毕竟他们已经从农业中转移出来，甚至从事第二或第三产业，其中很多人生活方式已经城镇化了。他们的市民化很可能比较容易带动亲戚和乡亲城镇化、市民化。只有市民化才是真正的城镇化，才能防止产生“城市贫民”。

　　其次，《方案》提出，确保外地与本地农业转移人口进城落户标准一视同仁，分梯度放开各类城市落户限制，也是一种过渡性安排，最终还是要全面取消落户限制。300万人以下也算较大城市了，但现在在中国只能算中等城市，“全面取消限制”就是全面放开，这是中小城市落户政策的放开上升到新阶段。300万～500万以下人口，在中国也算是大城市了，“全面放宽条件”说明就是能放尽放，即使还有限制也是“宜松不宜严”。500万以上超大特大城市，在中国一般指一二线城市，虽然还有积分入户政策，但是也要求“完善精简”甚至“鼓励取消”。笔者认为，最终全面放开所有城市落户是大方向，让人民自由选择居住地是世界各国通例。这个“分梯度放开限制”的落户政策只是一个过渡性安排，而且是前期政策的一个全面放开放宽。

　　再次，《方案》提出放开放宽除个别超大城市外的落户限制，也是对近年来各地落户政策不断放宽的一种认可和统一规范，也反映了城镇化的新趋势。尤其是疫情发生以来，各地都在竞相放松入户政策。现在全国统一政策，有利于更加规范放开放宽落户政策。也表明我国城镇化进程到达一个新的高度，显示最终取消户籍限制是一种新的价值取向和路径选择。

　　第四，对《方案》提出的完善超大、特大型城市积分落户政策，鼓励取消年度落户名额限制，也要注意解决其中实行上的难点。目前来看，只有四个一线城市和少数强二线城市，如杭州、成都等还实行比较严厉的限制政策。其中很重要的难点就是住房和学位。如果全面放开，则可能要建设大量的保障性住房和更多的优质学位。

　　第五，《方案》提出，促进在城镇稳定就业和生活的农业转移人口举家进城落户，并与城镇居民享有同等权利、履行同等义务。而农业转移人口进城落户目前还有确实存在一些权益未能实现平等。目前就是所谓“市民化待遇”，包括住房、上学、医疗、就业保障、交通补贴、出入境管理以及选举权等。真正影响大的还是住房和学位。这个还需要二三线城市全面崛起，或者城市群实现一体化通勤，才能最终解决。例如，珠三角有广州和深圳两个一线城市，集中了全省大多数优质医院和学校，现在一方面要加大力度发展其他周边城市的医院、学校等基础设施，另一方面，要尽快实现全省“县县通高速、市市通高铁”基础上的“轨道上的湾区”建设，让湾区生活同城化、一体化。

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